Por Márcia Marques*
Crédito da ilustração: Banco de Imagens da Agência Câmara
A Constituição Federal determina que o Executivo elabore anualmente uma proposta de lei orçamentária e a submeta ao Congresso Nacional, em um ciclo que inclui momentos de participação popular e que deve atender a três tipos específicos de gastos: os recursos para pagar a estrutura do Estado, constituído pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; os recursos para o refinanciamento da dívida pública, que no Brasil é em reais – não há dívida externa – com juros fixados pelo Banco Central e que estão entre os mais elevados do mundo; e recursos para bancar a seguridade social, que deve atender o conjunto de direitos dos cidadãos, resumidos no artigo 6º (São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição).
O orçamento deste ano de 2026, sancionado no dia 15 de janeiro pelo presidente Lula, é de R$ 6,54 trilhões: R$ 2,92 tri para a máquina pública; R$ 1,82 tri para os juros que alimentam a ciranda financeira; R$ 1,59 tri para a seguridade – R$ 271,3 bilhões para a Saúde, R$ 233,7 bilhões para a Educação e R$ 170 bilhões para ações de transferência de renda e de reparação social, como bolsa família, programa pé de meia e vale gás, que objetivam reduzir a desigualdade e afetam o cotidiano das pessoas em todo o país.
O orçamento também destina, como ordenam a Constituição e as leis complementares, recursos para emendas parlamentares: R$ 61 bilhões, para 2026, quase metade com obrigatoriedade de aplicação, sem remanejamentos, que são chamadas emendas impositivas. O presidente vetou o artigo aprovado pelo Congresso que ordenava o pagamento de mais R$ 300 milhões de emendas que não tiveram destinação pelos parlamentares nos anos de 2021 a 2023. O Congresso pode derrubar o veto.
No regime presidencialista, cabe ao poder Executivo fazer a gestão dos recursos arrecadados via taxas e impostos do conjunto da sociedade. Abrindo parênteses: a arrecadação é um processo bastante desigual, que isenta ricos de boa parte da contribuição, e faz recair sobre a classe média, via impostos diretos, e os mais pobres, com a taxação do consumo, o maior peso de sustentação da estrutura pública; ressalte-se como contraponto a nova lei sobre imposto de renda que isenta quem ganha até R$ 5 mil por mês e taxa, timidamente, quem ganha acima de R$ 50 mil, fecha parênteses.
Talvez por terem uma representação híbrida, porque eleitos como parlamentares e constituintes entre 1986 e 1988, aqueles legisladores reafirmaram que vivemos sob o Presidencialismo e, no entanto, decidiram dar participação ao Legislativo na execução de gastos públicos.
Emendas PIX
As mudanças mais significativas sobre este tema ocorreram a partir de 2015, período de desestabilização do governo Dilma Rousseff no Congresso, quando as emendas passaram a ser impositivas, ganharam força durante os governos Temer e Bolsonaro e chegam aos dias de hoje conhecidas popularmente como emendas pix, em que parlamentares enviam recursos sem qualquer transparência a partir de um orçamento secreto sob gestão do relator do projeto de lei do orçamento.
O tema tem sido tratado pelo Supremo Tribunal Federal em um processo em que o ministro Flávio Dino é relator e acompanha e orienta as investigações da Polícia Federal com participação da Procuradoria Geral da República (PGR) e do Tribunal de Contas da União (TCU). O tema deveria ter sido levado ao plenário do STF em outubro passado, o que não ocorreu.
Para entender o que parece ser um trem desgovernado vindo em nossa direção, além de uma pausa necessária para respirar quando compreendemos a gravidade desses fatos, o exercício proposto aqui é observar essa rede de atores (humanos ou não) no que diz respeito ao acompanhamento dos gastos que impactam a vida das pessoas e o entorno em que vivem:
- humanos: cidadãos e cidadãs, com direito a voto ou não, organizados ou não, contribuintes ou não, diversos, diferentes e desiguais;
- não humanos: o Estado, ou ente público, (Executivo, Legislativo e Judiciário, na esfera federal, distrital/estadual ou municipal); leis e normas; entes privados, representantes do capital; entes não-governamentais; representantes de segmentos da sociedade civil; as tecnologias; as redes de distribuição digitalizada de fluxos de informação e de comunicação; as plataformas, algoritmos e inteligência artificial; sistemas de sistemas; equipamentos e espaços físicos públicos para acesso à informação e à comunicação.
As leis são um conjunto de atores não-humanos, elaboradas por atores humanos a quem se delegou poder político com este fim. A base do pensamento que inspirou os constituintes brasileiros e que orientou a produção de legislação sobre a transparência pública e sobre o direito à informação está descrita na carta de criação da ONU, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, quando se consolida o desenho geopolítico do pós-guerra. O artigo 19 explicita o direito humano à comunicação e à informação:
Todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expressão, o que implica o direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar, receber e difundir, sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de expressão. (Assembleia Geral da ONU, 1948)
Todo poder à cidadania
No espírito democrático que dominou o país no período pós-ditadura, a Carta Constituinte de 1988 ordenou a criação de mecanismos que devolvessem o poder à cidadania. Ali foram delineadas propostas que posteriormente se transformariam em leis (algumas levaram décadas em debates no Congresso antes de serem aprovadas), tais como:
- a Lei Complementar nº 131/2009, conhecida como lei da Transparência pública, que obriga os entes estatais a divulgar publicamente a movimentação de recursos;
- a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011), que permite a todo cidadão, sem necessidade de justificativa, requerer informações de qualquer órgão público, com prazos e normas para as respostas solicitadas; e
- a Lei Geral de Proteção de Dados (13.709/2018), que dá garantias individuais ao cidadão para proteger os dados pessoais, a intimidade, nas redes digitais.
Em geral, o poder Executivo é o mais transparente entre os poderes na prestação de contas, mas esta transparência se torna opaca quando pensamos que poucas pessoas conseguem navegar pelos links dos sistemas, acessar e compreender esses dados e informações.
As dificuldades de acesso aos sistemas de prestação de contas são de diversos tipos: vocabular, compreensão das planilhas, navegação em sistemas digitais, qualidade e transparência de dados, respostas automáticas no lugar do diálogo, falta de orientação para os novatos/iletrados/analfabetos em alguma ou várias dessas coisas.
Os atores humanos mantêm relações desiguais na rede, com impacto diferenciado por classe, raça e gênero, nível de escolaridade e outros indicadores que nos dão características únicas.
Paulo Freire como método
No livro Educação como prática da liberdade, Paulo Freire, exilado no Chile, faz uma reflexão sobre a educação e sobre o projeto de extensão em que utilizou o método de alfabetização objetiva (que hoje denominamos método Paulo Freire) para alfabetizar mais de 300 trabalhadores em 40 horas/aula, feito que levou o modelo a ser inserido em plano de educação do governo João Goulart (1961-1964).
A proposta de promover uma educação crítica foi abortada pela ditadura instalada no país em 1964. Naquele texto, Freire sublinha as qualificações necessárias a uma educação para a democracia: experiência e conhecimento da coisa pública; instituições que permitam ao indivíduo participar na construção da sociedade; disposição mental para esta participação, que se dá por meio de experiências, atitudes, preconceitos e crenças compartilhados.
O período descrito pelo educador era de profunda transformação do Brasil, com o despontar da indústria e uma população que saía do meio rural e passava a ocupar áreas na periferia, consolidando a formação de favelas. Para Freire, este era o momento de promover uma reforma no processo educativo, formando indivíduos críticos para a decisão, para a responsabilidade social e política, orientados à humanização e ao diálogo constante com o outro.
Para ele, era importante promover um agir educativo, uma sociedade educativa, uma educação para a democracia. Vivemos outro momento profundo de transição em que as tecnologias foram incorporadas ao cotidiano, precisamos promover formação das pessoas para a vida nas redes mediadas pelas tecnologias digitais, tendo como um dos eixos a experiência da coisa pública.
Lei da Transparência
Há várias experiências com uso de tecnologias em rede e das leis de transparência e de acesso à informação que buscam acompanhar os caminhos do dinheiro público. Autor da Lei da Transparência, de 2009, o então senador João Capiberibe (PSB) pelo Amapá criou, em parceria com a deputada Janete Capiberibe (PSB-AP), um sistema de gestão compartilhada dos recursos das emendas parlamentares: a rede de pessoas envolvidas naquela obra a que os recursos se destinavam passaram a integrar um grupo de WhatsApp – moradores do local, representantes das empresas envolvidas na empreitada, representantes do governo e do parlamentar destinador da emenda – e a ter acesso a uma página no Facebook sobre o andamento dos recursos.
A experiência também foi replicada na cidade de Conde, na Paraíba, e é apresentada na dissertação de Mestrado de Luciana Capiberibe, Surfando nas ondas. Alguns resultados para reflexão: houve devolução de recursos ao final das obras, que ficaram mais baratas; no grupo, os representantes das empresas não respondiam quando questionados pelos moradores, apenas quando acionados por representantes do governo ou do parlamentar.
Em dezembro foi lançada a plataforma “De olho em você – quando a política vira dados”, criada por uma advogada e um programador para acompanhamento das emendas. O governo federal e o Senado também anunciaram a criação de ferramentas tecnológicas para acompanhamento das emendas. A existência de tecnologias é importante, neste processo, mas não é suficiente. Na verdade, este é um tema que deveria fazer parte das atividades escolares: acompanhar os recursos da merenda, dos livros, o pagamento de professores e servidores pode ser prática curricular.
O Estado se organiza de maneira capilarizada em redes descentralizadas e pode usar esta capacidade para induzir a promoção de ações educativas por meio de políticas de transferência de renda para coletivos sociais, bibliotecas, universidades e os projetos de extensão, institutos federais e outros entes sociais capazes de garantir a formação de pessoas que compreendam o papel do Estado e da Constituição. Também é essencial que o estímulo – financeiro, de incentivos ou outros – se oriente à prática da democracia, ao aprender crítico.
*Márcia Marques, professora do curso de Jornalismo da Faculdade de Comunicação da Universidade de Brasília (UnB) desde 1997. Jornalista de formação, mestra em Comunicação e doutora em Ciência da Informação, com pesquisa sobre um modelo teórico-metodológico para a ação em rede. Autora do livro Ciberfeminismo: redes e espaços de poder, da Editora Veneta.
REFERÊNCIAS
Paulo Freire e o agir educativo:
FREIRE, P. (2019). Educação como prática da liberdade. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 45ª ed. Disponível em: <https://nepegeo.paginas.ufsc.br/files/2018/11/Paulo-Freire-Educação-como-prática-da-liberdade.pdf>.
História das emendas, desde a Constituição de 1988:
https://pp.nexojornal.com.br/linha-do-tempo/2024/10/02/emendas-parlamentares-o-que-mudou-desde-a-constituicao-de-1988
Declaração Universal dos Direitos Humanos (a carta da ONU):
https://www.oas.org/dil/port/1948%20Declaração%20Universal%20dos%20Direitos%20Humanos.pdf
Dissertação “Surfando nas ondas da participação digital”:
https://repositorio.unb.br/bitstream/10482/41434/1/2020_CamilaLucianaGóesCapiberibe.pdf
Letramento para as redes pela proposta de sociedade educativa de Paulo Freire:
https://acrobat.adobe.com/id/urn:aaid:sc:US:393d46c5-e036-4bea-8ee1-f7987a672c37.
Coleção De Olho na Transparência (projeto de extensão da FAC-UnB e da Fundação João Mangabeira):
https://www.fjmangabeira.org.br/estante/colecao-de-olho-na-transparencia/
Plataforma para monitorar emendas parlamentares:
https://iclnoticias.com.br/advogada-plataforma-emendas-parlamentares/
Manual sobre emendas parlamentares:
https://www.gov.br/igualdaderacial/pt-br/acesso-a-informacao/assessoria-parlamentar/emendas-parlamentares/ManualdeEmendasParlamentaresdigital.pdf
Conceitos de redes, um modelo teórico metodológico:
MARQUES, Márcia, e MOURA, Dione (2025). “Comunicação, Informação e Computação, um campo híbrido de conhecimento para lidar com a complexidade da vida em rede”, in Revista de Filosofia moderna e contemporânea, vol. 13, n. 2. Disponível em: <https://periodicos.unb.br/index.php/fmc/article/view/59787>.
Lei de Orçamento fiscal 2026:
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2026/lei-15346-14-janeiro-2026-798659-publicacaooriginal-177794-pl.html
“O ciclo orçamentário”:
Vídeo elaborado pelo projeto de extensão Partilhar, da UnB, com apoio da Fundação João Mangabeira: <https://youtu.be/5xoeRR6zSu0?si=R586uqGswbP0uxng>.
